Runsaasti keskustelua herättänyt sidosyksiköiden eli niin sanottujen in-house-yksiköiden käyttöä koskevien sääntöjen uudistaminen saatiin päätökseen kesäkuussa. Eduskunta hyväksyi tuolloin julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) uuden säännöksen, jonka mukaan hankintayksiköllä on oltava vähintään kymmenen prosentin suora omistusosuus osakeyhtiömuotoisesta sidosyksiköstä, jotta se voi tehdä sidosyksiköltä suorahankinnan ilman kilpailutusta. Uudistus tarkoittaa muutoksia yleisesti käytössä olevaan tapaan, jossa useiden kuntien yhteisesti omistamat palveluyhtiöt tuottavat omistajilleen palveluja ilman kilpailuttamista sidosyksikköaseman perusteella. Lisäksi hankintalakiin on tehty muita merkittäviä muutoksia, joita käsitellään jäljempänä.
Tausta
Tavoite säätää sidosyksiköille vähintään 10 prosentin omistusosuusvaatimus sisältyi jo pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmaan. Ottaen huomioon suurten sidosyksiköiden vakiintuneen aseman Suomessa ja sen, että niiden omistajina on usein kymmeniä kuntia, lainsäädäntöprosessin lopputulosta ja hallitusohjelman kirjauksen toteutumista ei voitu kuitenkaan pitää etukäteen itsestään selvänä. Uudistukseen liittynyt edunvalvonta sai jopa poikkeuksellisia piirteitä, kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV), joka toteutti suunniteltua muutosta koskevan riippumattoman vaikutusarvioinnin, sai tietää sidosyksiköitä edustavan etujärjestön ohjeistaneen jäsenyrityksiään vastaamaan KKV:n lähettämiin kyselyihin tietyllä tavalla (KKV:n tiedote 4.9.2024).
Hallituksen esityksen mukaan muutoksen tavoitteena on estää kansallisesti sidosyksiköiden omistuksen jakautuminen hyvinkin pieniin omistusosuuksiin, koska tällaisia rakenteita pidetään ongelmallisina hankintalainsäädännön ja kilpailun ja markkinoiden hyödyntämistä koskevien tavoitteiden näkökulmasta. Sidosyksiköiden toiminta saattaa muodostua ongelmaksi silloin, kun julkisen sektorin yksikkö toimii markkinoilla kilpaillen yrittäjäriskillä toimivien yritysten kanssa.
Julkisia hankintoja koskevasta direktiivistä 2014/24/EU seuraa, että sidosyksikköpoikkeusta voidaan hyödyntää vain, jos hankintayksikkö käyttää sidosyksikössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään. Euroopan unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että tilanteessa, jossa useat hankintayksiköt käyttävät määräysvaltaa yhdessä, tulee jokaisella hankintayksiköllä olla edustus kyseisen sidosyksikön päätöksentekoelimissä. Sama jäsen voi kuitenkin tarvittaessa edustaa myös muita hankintayksiköitä. Edustusta koskevaa vaatimusta ei voida täyttää sellaisen päätöksentekoelimen jäsenen kautta, joka toimii ainoastaan toisen hankintayksikön edustajana (yhdistetyt asiat C‑383/21, Sambre & Biesme, ja C‑384/21, Commune de Farciennes).
Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut Sarastia-ratkaisussaan, että pelkkä 0,04 prosentin omistusosuus ei riitä mahdollistamaan sitä, että kunta käyttäisi yhtiöön samanlaista määräysvaltaa kuin omiin yksiköihinsä (KHO 8.10.2025/2250). Näin ollen sidosyksikköpoikkeuksen soveltamisedellytysten ei katsottu kyseisessä tapauksessa täyttyvän.
Toista sidosyksiköiden käyttöä koskevaa keskeistä edellytystä eli sitä, kuinka suuren osuuden toiminnastaan sidosyksikkö voi harjoittaa muiden kuin omistajiensa kanssa, ei tässä yhteydessä muutettu. Tämä edellytys on Suomessa jo entuudestaan ollut EU-sääntelyä tiukempi, sillä ulosmyynnin osuus on lähtökohtaisesti rajoitettu viiteen prosenttiin yhtiön toiminnasta ja 500 000 euroon vuodessa (tai kymmeneen prosenttiin ilman euromääräistä rajaa, kun sidosyksikön liiketoimintaa vastaavaa markkinaehtoista toimintaa ei ole), kun taas direktiivi 2014/24/EU sallii ulosmyynnin enintään 20 prosenttiin asti.
Uusi 10 prosentin vähimmäisomistusosuus sidosyksiköissä
Hankintalain uuden 15 §:n 2 momentin keskeinen sisältö voidaan tiivistää seuraavasti:
1. Omistusosuutta koskeva edellytys. Vähintään 10 prosentin omistusosuutta koskeva vaatimus ei korvaa sidosyksikkösääntelyn yleistä edellytystä siitä, että hankintayksikkö käyttää sidosyksikköön määräysvaltaa samalla tavoin kuin omiin yksiköihinsä, vaan tulee sovellettavaksi tämän yleisen edellytyksen lisäksi. Säännöksen sanamuodon perusteella edellytyksenä ei näyttäisi olevan, että osakkeisiin liittyy äänioikeus. Jos omistusosuusvaatimus täytetään äänivallattomilla osakkeilla, tulee määräysvaltaa koskeva edellytys täyttää muulla, tapauskohtaisesti arvioitavalla tavalla. . Riittävä määräysvalta voidaan turvata esim. osakassopimuksen säännöksillä hankintayksikön edustuksesta yksikön toimielimissä ja mahdollisuudella vaikuttaa yhtiön päätöksentekoon sen määräysvaltamekanismien kautta.
2. Soveltamisala. Vähimmäisomistusosuutta koskeva vaatimus koskee ainoastaan osakeyhtiömuotoisia sidosyksiköitä. Muiden yhteisöjen osalta sovelletaan edelleen ainoastaan määräysvallan käyttämistä koskevia sidosyksikkövaatimuksia.
3. Suoran omistuksen vaatimus. Edellytyksenä osakeyhtiömuotoisen sidosyksikön käytölle on, että hankintayksiköllä on vähintään kymmenen prosentin suora omistusosuus sidosyksiköstä. Eduskunta otti tältä osin hallituksen esitystä tiukemman kannan. Hallituksen esityksessä olisi sallittu myös välillinen omistus tilanteissa, joissa omistusrakennetta ei käytetä vähimmäisomistusvaatimuksen kiertämiseen.
4. Poikkeukset. Hankintalaki sisältää vain yhden nimenomaisen poikkeuksen 10 prosentin omistusosuusvaatimukseen. Edellytystä sidosyksikön käytölle ei sovelleta sidosyksiköihin, jotka on perustettu yleisen edun vuoksi tuottamaan yksinomaan rajattua ja lakisääteistä palvelua tai tällaisen palvelun tuottamiseen välittömästi liittyviä tietojärjestelmiä. Tämän poikkeuksen soveltamisalaa rajoittaa kuitenkin olennaisesti se, että tällaisen sidosyksikön liikevaihto ei saa ylittää yhtä miljoonaa euroa vuodessa. Hallituksen esityksessä ei ole arviota siitä, kuinka moni nykyisistä sidosyksiköistä kuuluu tämän poikkeuksen piiriin.
Hallituksen esityksen mukaan 10 prosentin omistusosuusvaatimuksesta voidaan säätää poikkeuksia myös toimialakohtaisessa erityislainsäädännössä. Tällainen poikkeus on jo sisällytetty vesihuoltolakiin (119/2001) vesihuoltolaitosten ja tukkuvesihuoltolaitosten osalta. Hallituksen esityksen mukaan jätetoimialaa koskevasta poikkeuksesta on tarkoitus säätää jätelaissa (646/2011). Lisäksi ainakin valtion enemmistöomistuksessa olevan CSC – Tieteen tietotekniikan keskus Oy:n osalta on tarkoitus säätää vastaava poikkeus.
5. Siirtymäaika. Vähintään 10 prosentin suoraa omistusosuutta koskevaa vaatimusta sovelletaan 1.7.2027 alkaen. Hankintayksiköt voivat kuitenkin tehdä sidosyksiköidensä kanssa uusia määräaikaisia sopimuksia vielä 30.9.2026 saakka, ja näiden sopimusten voimassaoloaika voi olla enintään yksi vuosi. Sellaisten sidosyksiköiden osalta, joiden pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa lakisääteisiä välittömästi henkeä ja terveyttä ylläpitäviä terveydenhuollon palveluja, terveydenhuoltolaissa (1326/2010) tarkoitettuja terveydenhuollon keskitetyn erikoisosaamisen palveluja tai näiden palvelujen tuottamiseen tarkoitettuja tietojärjestelmiä, vaatimusta sovelletaan vasta 1.7.2029 alkaen.
Lakimuutokseen sisältyy lisäksi poikkeuksellisia tapauksia koskeva siirtymäsäännös olemassa olevien sopimusten osalta. Jos sopimuksen irtisanomisesta aiheutuisi poikkeuksellisesti kohtuuttomia seurauksia tai siihen liittyisi merkittäviä taloudellisia riskejä, sopimus voidaan yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä pitää voimassa enintään 30.6.2030 saakka. Hankintayksikön tulee tehdä ilmoitus tämän poikkeuksen käyttämisestä Valtiokonttorille viimeistään 30.9.2026. Valtiokonttori julkaisee tiedot ilmoituksista verkkosivuillaan.
Muut käytännön kannalta merkittävät muutokset
Hallituksen esitys sisältää myös useita muita hankintalakiin tehtäviä muutoksia. Eräiden teknisluonteisten tarkistusten ohella hankintalakiin tehtiin seuraavat merkittävät muutokset.
- Markkinakartoitus (65 §)
Hankinnan ennakoidun kokonaisarvon ylittäessä kymmenen miljoonaa euroa hankintayksikön on tehtävä markkinakartoitus tai arvioitava hankinnan eri toteutusvaihtoehtoja osana hankinnan suunnittelua.
Lisäksi muutettu hankintalaki sisältää tiettyjä kannustimia markkinakartoituksen tekemiseen. Markkinakartoituksen toteuttaminen vapauttaa hankintayksikön velvollisuudesta jakaa hankinta osiin (jäljempänä kohta 2) sekä velvollisuudesta keskeyttää ja uusia hankintamenettely tilanteessa, jossa avoimessa menettelyssä saadaan vain yksi tarjous (jäljempänä kohta 3).
- Velvollisuus jakaa hankinta osiin (75 §)
EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa hankintayksikön on jaettava hankinta erillisiin osiin tai kilpailutettava hankinnan osat erillisillä tarjouskilpailuilla.
Hankintayksikkö voi kuitenkin jättää hankinnan jakamatta osiin, jos hankinnan tai hankintamenettelyn luonteen, laajuuden, toteuttamistavan, kokonaisvastuun tai hankinnan jakamiseen liittyvien riskien vuoksi jakaminen ei ole perustellusta syystä mahdollista taikka hankintaa on edeltänyt markkinakartoitus. Laissa ei kuitenkaan nimenomaisesti edellytetä, että tehdyn markkinakartoituksen olisi osoitettava hankinnan jakamisen olevan epätarkoituksenmukaista tai hyödytöntä.
Lisäksi hankinta voidaan jättää jakamatta osiin, jos jakaminen lisää merkittävästi hankintayksikön tai toimittajan hallintokustannuksia tai johtaisi kustannusten jatkuvaan kasvuun.
Jakamista koskevan velvollisuuden laiminlyönti muodostaa valitusperusteen markkinaoikeudessa. Koska hankinnan optimaalinen koko ja laajuus eivät aina ole yksiselitteisiä, muutos saattaa lisätä hankintavalitusten määrää, kuten markkinaoikeus ennakoi hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa.
- Hankintamenettelyn keskeyttäminen (125 §)
Hankintayksikön on keskeytettävä EU-kynnysarvot ylittävän hankinnan hankintamenettely, jos avoimessa menettelyssä on saatu vain yksi tarjous. Jos hankintayksikkö haluaa edelleen toteuttaa hankinnan, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu. Tarjouskilpailu on kuitenkin uusittava enintään kerran, ja velvollisuudesta voidaan poiketa erityisen painavasta syystä.
Velvollisuutta keskeyttää hankintamenettely ei myöskään ole silloin, kun hankintayksikkö on toteuttanut markkinakartoituksen tai jakanut hankinnan osiin hankintalain 75 §:n mukaisesti.
- Huoltovarmuusnäkökohtien huomioiminen (71 §)
Lakiuudistuksen tavoitteena oli myös parantaa huoltovarmuuden ja turvallisuuden huomioimista hankinnoissa. Hankinnan kohteen kuvausta koskevaan 71 §:ään lisättiin säännös, jonka mukaan hankintayksikkö voi hankinnan kohdetta kuvaavissa määritelmissä asettaa turvallisuutta ja varautumista koskevia ehtoja, joilla voidaan varmistaa hankittavan tuotteen, palvelun tai urakan tarjouspyynnössä edellytetty saatavuus, toimivuus ja häiriötön käyttö hankinnan kohteen koko elinkaaren ajan. Varautumiseen liittyvät hankinnat voidaan kilpailuttaa ehdollisesti.
Vaikka huoltovarmuuden turvaaminen kilpailutuksen ehdoissa on periaatteessa ollut mahdollista aiemminkin, voidaan lakimuutoksen arvioida pienentävän riskiä siitä, että esimerkiksi tuotteiden saatavuuteen ja logistiikkaketjun haavoittuvuuksiin varautumiseen liittyvät tarjouspyynnön ehdot katsottaisiin syrjiviksi.
- Oikeussuojakeinot (154 §)
Lakimuutoksella laajennetaan eräiden seuraamusten soveltamisalaa rakennusurakoiden osalta. Ennen muutosta markkinaoikeus saattoi määrätä tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun tai lyhentää sopimuskautta ainoastaan silloin, kun rakennusurakan arvo ylitti sovellettavan EU-kynnysarvon (tällä hetkellä 5 538 000 euroa).
Muutoksen jälkeen nämä seuraamukset voivat tulla sovellettaviksi myös rakennusurakoissa, joiden arvo ylittää kansallisen kynnysarvon, joka on huomattavasti EU-kynnysarvoa alempi (tällä hetkellä 150 000 euroa). Tämä merkitsee markkinaoikeuden käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen olennaista laajentumista kansallisissa rakennusurakkahankinnoissa.